Paragraaf Grondbeleid

Inleiding   

Grondbeleid bevindt zich op het snijvlak tussen omgevingsbeleid en financiën. Het is geen doel op zich, maar een essentieel middel om mede uitvoering te geven aan vrijwel alle gemeentelijke beleidsdoeleinden. Het beleid moet passen binnen de financiële mogelijkheden en doelstellingen van de gemeente. Met grondbeleid wordt bepaald of en hoe instrumenten, zoals bijvoorbeeld kostenverhaal, worden ingezet om de gestelde doelen te realiseren.

Naast de ontwikkelingen en de visie op grondbeleid zoomt deze paragraaf in op de uitgangspunten en kaders waarbinnen het grondbeleid wordt uitgevoerd. Het uitgangspunt van de gemeente Lisse is om geen zuiver actief grondbeleid uit te oefenen, maar ook niet per definitie een passief grondbeleid. Er is gekozen voor situationeel oftewel flexibel grondbeleid. Het college kan per opgave of locatie kan afwegen welke vorm van grondbeleid (meer of minder actief) nodig is om het maatschappelijk doel te bereiken.

Ontwikkelingen
De gemeente heeft een groot aantal ambities vervat in de Omgevingsvisie Lisse 2040. Deze  ambities geven richting aan het omgevingsbeleid van de komende jaren en zijn verder uitgewerkt in diverse uitvoeringsprogramma's. In de nabije toekomst zijn er in Lisse (en de regio) majeure opgaven op het gebied van woningbouw, energietransitie, klimaatadaptatie, economie en mobiliteit. Grondbeleid is in financieel-economische zin dienstbaar aan het realiseren van doelstellingen op deze terreinen. De uitvoering van het grondbeleid – via de inzet van instrumenten van grondbeleid – wordt daardoor mede bepaald.

VISIE OP GRONDBELEID
In Lisse is de beleidslijn dat een situationeel grondbeleid wordt gevoerd. De ruimtelijke opgaven vragen om een grondbeleid met mogelijkheden om sturing te geven en de regie te nemen door bijvoorbeeld zelf actief gronden te verwerven. Bij de te volgen strategie staan per project de maatschappelijke doelen en ruimtelijke ambities centraal. Dat betekent dat de keuze voor een meer actieve rol dan wel een facilitaire benadering per project of locatie kan worden gemaakt. Als de markt de door de gemeente gewenste ontwikkelingen niet oppakt, dan ligt een actievere overheidsopstelling meer voor de hand en komt de regie bij de gemeente te liggen. In een dergelijk geval wordt een grondexploitatie gevoerd.

Uitgangspunten en kaders

De belangrijkste uitgangspunten en kaders zijn vastgelegd in:

• Besluit Begroting Verantwoording (BBV)/Renteomslag
• Vennootschapsbelasting
• Notitie ‘Grondbeleid’ (commissie BBV)
• Nota ‘Grondbeleid’
• Financiële positie in relatie tot reserves en voorzieningen
• Grondbeleid en risico’s

Vennootschapsbelasting (vpb)
Sinds 1 januari 2016 geldt de vpb-plicht, indien handelingen beschouwd worden als ondernemersactiviteit, ook voor gemeenten. De winst die wordt gemaakt met het uitvoeren van (actief) grondbeleid (Bouwgrond in exploitatie) is in beginsel belastbaar voor vpb. Op basis van de aangifte 2016 heeft de Belastingdienst het standpunt ingenomen dat er in Lisse geen actief grondbeleid wordt gevoerd en dat er geen sprake is van vpb-plicht. Tot op heden hanteren we bij de jaarlijkse aangifte vpb dit standpunt. Het enige resterende risico is dat de Belastingdienst bij latere aangiftes, op basis van verandering van de gewijzigde feitelijke omstandigheden, hierover een ander oordeel kan innemen.

Financiële uitgangspunten  
In het geval van een particuliere (facilitaire) ontwikkeling waaraan de gemeente medewerking verleent, worden de te verhalen kosten in beeld gebracht. Het betreft de kosten van interne uren van het ambtelijk apparaat en de inhuur. De kosten zijn gebaseerd op de zogenaamde plankostenscan en worden op de ontwikkelaar verhaald middels een anterieure overeenkomst.

Nota grondbeleid
In 2022 heeft de gemeenteraad de nota ‘Grondbeleid’ vastgesteld. Hierin staat dat de gemeente kiest voor situationeel  grondbeleid. Deze beleidskeuze komt mede voort  uit financiële overwegingen. De gemeente wil zich richten op haar kerntaken en (financiële) risico’s zoveel mogelijk uit de weg gaan. Om dat mogelijk te maken, richt de gemeente zich actief op risicomanagement en projectmatig werken. De wijze waarop dat gebeurt, is vastgelegd in de nota ‘Risicomanagement’ en het handboek ‘Projectmatig Werken’. De projectmatige werkwijze is nog gedetailleerder uitgewerkt in het plan- en besluitvormingsinstrument.

Grondbeleid en risico’s   
Ruimtelijke projecten zijn altijd omgeven met risico’s. Risico’s van operationele aard, strategische risico’s maar zeker ook systeemrisico’s, zoals economische ontwikkelingen, die door de gemeente niet of nauwelijks te beïnvloeden zijn. Risico’s die optreden kunnen het financiële beeld van de gemeente beïnvloeden. Daarom worden regelmatig risicoanalyses uitgevoerd om risico's te identificeren, te beoordelen en daar waar nodig beheersmaatregelen te treffen.

Categorieën projecten Grondbeleid  
In het BBV wordt onderscheid gemaakt in verschillende soorten gronden en tussen de eigendomssituatie: in bezit van de gemeente of van derden. Ook is van belang of de gronden een vaste of te veranderen bestemming hebben en met welk doel deze gronden zijn verworven. In lijn met het BBV wordt in Lisse onderscheid gemaakt in de volgende soorten gronden en projecten:

• Bouwgrond In Exploitatie (BIE) (niet van toepassing in Lisse)
• Faciliterende projecten
• Warme gronden (niet van toepassing in Lisse)
• Materiële Vaste Activa (MVA)

Bouwgrond In Exploitatie (BIE)
Definitie: gronden die in eigendom van de gemeente zijn en waarvoor de gemeenteraad een grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting heeft vastgesteld.

Het startpunt van bouwgrond in exploitatie (BIE) is het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans. Om de risico’s die samenhangen met zeer lang lopende projecten te beperken, is het uitgangspunt dat de looptijd van een grondexploitatie in beginsel maximaal tien jaar bedraagt.

De gemeente Lisse heeft geen eigen grondexploitaties.

Faciliterend grondbeleid         
Definitie: bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente zelf geen grond in haar bezit. Zij voert ook niet zelf de grondexploitatie, maar dit gebeurt door een private ontwikkelaar. De kosten die de gemeente maakt, worden in dat geval verhaald op de private partijen. Er is dus geen sprake van een bouwgrond in exploitatie of een voorraad grond in bezit van de gemeente, maar van een vordering op een derde partij. Feitelijk schiet de gemeente kosten voor die op basis van een overeenkomst worden teruggevorderd bij een derde partij, dan wel op basis van het exploitatieplan mogelijk in de toekomst kunnen worden teruggevorderd van een derde partij.

Relevante onderwerpen
Hoewel de gemeente bij de projecten niet risicodragend betrokken is, kan er toch sprake zijn van risico’s en verliezen zoals:

1. Op basis van de wetgeving zijn niet alle te maken kosten via de plankostenscan verhaalbaar.
2. Er worden kosten gemaakt die bij het opstellen van de plankostenscan niet voorzien waren.
3. Uiteindelijk wordt er geen overeenkomst gesloten en/of gaat het project niet door.
4. Door de verkoop van gemeentelijke grond kan er winst gemaakt worden op het faciliterende project. Dit is naar de letter van de wet niet toegestaan.
5. Op de verkoop van gemeentelijke grond kan het VPB-regime van toepassing zijn.

Naast de facilitaire projecten, waarbij gewerkt wordt aan het opstellen en uiteindelijk ondertekenen van een overeenkomst, kan er sprake zijn van faciliterende projecten in de initiatief- of onderzoeksfase. Hierbij worden verkennende gesprekken gevoerd en mogelijkheden onderzocht.

In het onderstaande worden enkele grotere gebiedsontwikkelingsprojecten nader toegelicht.

Facilitaire projecten; grote gebiedsontwikkelingsprojecten

Geestwater
Gemeente, woningstichting Stek en Amvest hebben een samenwerkingsovereenkomst gesloten
met als doel te komen tot:
• een voorlopig ontwerp voor de nieuwe woonwijk
• medewerking van publieke stakeholders
• overeenkomsten tussen partijen voor de ontwikkeling en realisatie van de nieuwe woonwijk

In 2022 is de overeenkomst voor het project Geestwater door AM en de gemeente getekend. In de
anterieure overeenkomst is met de ontwikkelaar een exploitatiebijdrage van € 1.067.035 (incl.
indexatie) afgesproken. Samen met alle nog te maken plankosten is de inschatting dat er
gedurende de hele looptijd van het project (tot en met 2028) in totaal een bedrag gemoeid is van
€ 1.639.621.

Na verrekening van de uitgaven en opbrengsten is de verwachte boekwaarde per 31-12-2028
€ 340.387. Op basis van de BBV is hiervoor in de jaarrekening van 2024 een verliesvoorziening getroffen via de voorziening stadsvernieuwing.

De compensatie voor dit verlies wordt gevonden in de afwikkeling en levering van de gronden in
2024. Op basis van de ondertekende contracten bedraagt het netto positieve resultaat van de
grondtransactie in 2024 ruim € 5,7 mln. De incidentele opbrengsten en boekwaarde van de
verkoop zijn financieel opgenomen in de jaarstukken 2024. Deze incidentele opbrengst is ten gunste
van de algemene reserve geboekt.

Ruishornlaan 21 (De Greef)  
Op 30 maart 2023 besloot de raad dat er op Ruishornlaan 21 voor de doelgroep starters/jongeren 40 woningen worden gerealiseerd, onderzoek te doen naar afwijking van de parkeernorm en om het college opdracht te geven om in de verdere uitwerking het indicatief saldo zoveel als mogelijk te optimaliseren met als doel een kostenneutrale ontwikkeling. Ook is besloten om het college opdracht te geven om meerdere scenario’s uit te werken waarin de wensen in relatie tot de kosten inzichtelijk worden gemaakt en worden vertaald naar een ruimtelijke verbeelding. Er is een communicatieaanpak vastgesteld waarin wordt ingegaan op processtappen richting de genoemde uitwerking.

Er is een voorbereidingskrediet beschikbaar gesteld van €370.000,-. Na een beeldvormende sessie met de raad heeft de raad op 20 juni 2024 besloten om de scenariokeuze van 2 bouwvolumes verder uit te werken voor een Tender. Het ontwerpbestemmingsplan heeft ter inzage gelegen en is in januari 2025 door de raad vastgesteld. Er zijn meerdere beroepsschriften bij de Raad van State aangeleverd. Gemeente heeft op moment van schrijven, eind augustus 2025, nog geen inzicht in de inhoud. Het is daarom lastig in te schatten welke gevolgen het heeft voor de planning ten behoeve van de onherroepelijkheid van het bestemmingsplan, vergunningverlening en realisatie. Ondertussen is gemeente wel verder in overleg gegaan met Stek over het sociale deel van de ontwikkeling. Daarnaast zijn de voorbereidingen gestart van de tender. Als gevolg van de beroepsprocedure en de afhankelijkheid in deze van de Raad van State is het momenteel de verwachting dat de bouw niet eerder kan aanvangen dan in 2027.

Door deze ontwikkelingen wijzigt ook het financiële perspectief. De raad wordt hierover in het najaar van 2025 verder over geïnformeerd via een apart raadsvoorstel.

Ruishornlaan 25 (Knarrenhof)  
Net als Ruishornlaan 21 betreft dit perceel gemeentegrond. Gemeente heeft met Stichting Knarrenhof een overeenkomst gesloten ter zake de ontwikkeling van een knarrenhof (40 gestapelde woningen). Het ontwerpbestemmingsplan heeft ter inzage gelegen en is in januari 2025 door de raad vastgesteld. Er zijn meerdere beroepsschriften bij de Raad van State aangeleverd. Gemeente heeft op moment van schrijven, eind augustus 2025, nog geen inzicht in de inhoud. Het is daarom lastig in te schatten welke gevolgen het heeft voor de planning ten behoeve van de onherroepelijkheid van het bestemmingsplan, vergunningverlening en realisatie. Ondertussen is gemeente wel verder in overleg gegaan met Stichting Knarrenhof over het schetsontwerp. Daarnaast is Stek aangehaakt voor het sociale deel van de ontwikkeling. Als gevolg van de beroepsprocedure en de afhankelijkheid in deze van de Raad van State is het momenteel de verwachting dat de bouw niet eerder kan aanvangen dan in 2027.

Facilitaire projecten; initiatief- of onderzoeksfase
Bij deze projecten wordt toegewerkt naar een anterieure overeenkomst. De projectleiding heeft aangegeven de kosten in dit stadium al inzichtelijk te willen maken. Wanneer het tot een overeenkomst komt, worden deze kosten verrekend met de ontwikkelaar. Niet verrekenbare kosten worden afgeboekt ten laste van het rekeningresultaat.

Warme gronden
Definitie: de door de gemeente verworven gronden met het oog op gebiedsontwikkeling, maar waarvoor de raad nog geen operationele grondexploitatie heeft vastgesteld.

Op basis van de wijziging van het BBV in 2016 worden deze warme gronden verantwoord onder materiële vaste activa en wel tegen de verwervingskosten. Het toerekenen (activeren) van andere kosten is niet toegestaan. Ingeval van duurzame waardevermindering vindt afwaardering plaats naar de waarde volgens de geldende bestemming. Voor gronden die zijn verworven en waarvoor nog geen bestemmingswijziging is doorgevoerd, kan dit betekenen dat er (tijdelijk) een forse afwaardering moet plaatsvinden. Deze kan grotendeels worden teruggedraaid zodra tot de bestemming van bouwgrond wordt besloten. Dit leidt met name bij de gebiedsontwikkeling tot ongewenste effecten, zoals grote fluctuaties in de waardering van deze gronden – en als gevolg daarvan het resultaat en de financiële positie van de gemeente.

De gemeente Lisse heeft geen warme gronden.

Reserves en voorzieningen   
Definitie reserves: deze worden aangehouden als buffer voor risico’s, om lasten te egaliseren en om te sparen voor toekomstige uitgaven.
Definitie voorziening: er is een bedrag apart gezet voor toekomstige uitgaven die onvermijdelijk zijn, maar waarvan tijdstip en omvang niet exact bekend is.

Het essentiële verschil tussen een reserve en een voorziening is dat de raad de bestemming van een reserve kan wijzigen. Er is sprake van vrije besteedbaarheid. Bij een voorziening kan dat niet: dan is er sprake van verplichte bestedingsrichting.         

Reserve grondexploitatie
Voor de risico’s die de gemeente loopt met betrekking tot het grondbeleid, wordt geen aparte reserve grondexploitatie gevormd. In lijn met het beleid (nota ‘Reserve Weerstandsvermogen’) nemen we de risicoreservering mee bij de bepaling van de hoogte van het algemene weerstandsvermogen.

Voorziening stadsvernieuwing
Zoals in het BBV is bepaald, mogen verwachte positieve en negatieve resultaten niet worden gesaldeerd en moeten we voor verwachte tekorten direct een voorziening treffen. Per 1/1/2025 zijn de volgende verliesvoorzieningen getroffen.